完善信用記錄與信用修復制度！《加快完善市場主體退出制度改革方案》的意義與突破！完善市場退出機制 推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

——信息來源：信用中國

近日，國家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部委印發(fā)了《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），引發(fā)社會廣泛關注。本次發(fā)布的《改革方案》是第一個比較專門涉及市場主體退出問題的國家級文件，是中央在經(jīng)濟工作重大戰(zhàn)略部署的一部分，對于深化供給側結構性改革、建設完善的市場經(jīng)濟體制、優(yōu)化營商環(huán)境、推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面意義非凡。

市場主體的退出在市場經(jīng)濟體制中具有舉足輕重的地位，是市場經(jīng)濟本身的重要環(huán)節(jié)和必然要求，也是市場經(jīng)濟基本規(guī)律的集中體現(xiàn)。通過退出市場，使陷入困境的市場主體釋放被自身占據(jù)的生產(chǎn)資源和要素，在價格規(guī)律的引導下，重新完成生產(chǎn)資源和要素的優(yōu)化配置。正如人有生老病死一樣，企業(yè)的誕生、成長、運行和消亡也是企業(yè)發(fā)展的必然過程。只有及時有效地將不合格的市場主體淘汰出局，才能確保對社會資源的有效利用。自2015年底的中央經(jīng)濟工作會議提出要進行供給側結構性改革以來，市場主體的退出問題就成為了中國經(jīng)濟改革中的一個焦點、難點和痛點問題。

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、中國社會發(fā)展步入新時代，堅持新發(fā)展理念、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對市場主體退出制度提出了新要求。完善市場主體退出制度有利于實現(xiàn)市場要素的有效配置和推進“三去一降一補”，是發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用的重要舉措?！陡母锓桨浮肥窃谥醒肴嫔罨母锉尘跋?，關于建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的具有頂層設計性質(zhì)的文件。

本次《改革方案》的印發(fā)具有四大意義。

第一，《改革方案》對深化供給側結構性改革和建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系具有特殊的價值和意義。建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是建設現(xiàn)代化國家的基本任務，而供給側結構性改革是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主線。在近幾年的中央經(jīng)濟工作會議以及政府工作報告中，供給側結構性改革都是當仁不讓的“熱詞”。目前我國供給側結構性改革已取得初步成效，但還需要不斷深化和推動。去年底的中央經(jīng)濟工作會議再次提到“要穩(wěn)步推進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，加快處置‘僵尸企業(yè)’，制定退出實施辦法”。完善市場主體退出制度，提高市場出清效率，清掃市場信用垃圾，對于推進供給側結構性改革、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系具有不言而喻的意義。

第二，《改革方案》具有很大的制度價值。《改革方案》提出完善市場主體的多項市場退出制度。市場主體的退出方式可分為“法庭內(nèi)”退出與“法庭外”退出兩類?！胺ㄍ?nèi)”退出是在法院的主導下進行的清算活動，更強調(diào)司法審查對清算活動的監(jiān)督作用?！胺ㄍ?nèi)”退出主要就是指破產(chǎn)法律制度。在“法庭外”退出中，法律充分尊重市場主體的權利及其自治行為，非因法定事由并經(jīng)法定程序，法院不能介入清算活動。而注銷與簡易注銷制度則屬于行政商事監(jiān)管行為。“法庭內(nèi)”退出制度往往只適用于資不抵債的企業(yè)，對于健康正常但無意繼續(xù)經(jīng)營的市場主體而言并不適用，需健全“法庭外”退出制度，來為這類市場主體提供退出的通暢渠道。過去我們的立法集中于“法庭內(nèi)”退出制度，而“法庭外”退出制度存在很大的欠缺?！陡母锓桨浮诽岢鲆?guī)范市場主體退出方式，健全清算注銷制度，完善破產(chǎn)法律制度，完善特殊類型與特定領域退出制度。在促進“法庭內(nèi)”退出制度的完善的同時，也就“法庭外”退出制度的完善提出了具體舉措。

第三，《改革方案》具有科學性價值，強調(diào)在市場主體退出方面要有整體性的制度安排。市場主體的優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟的必然規(guī)律，市場主體的退出是市場經(jīng)濟本身的重要環(huán)節(jié)和必然要求，任何市場主體都可能會退出市場，也就需要一套健全的市場主體退出制度來予以保障?！陡母锓桨浮凡粌H關注企業(yè)市場退出制度的完善，也非常關注自然人、非企業(yè)法人、非法人組織等市場主體退出制度的構建，實現(xiàn)了對各類市場主體的全覆蓋。

第四，《改革方案》對我國破產(chǎn)法修改具有重大意義。2018年9月，《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改被納入到十三屆全國人大立法規(guī)劃。根據(jù)今年3月底在最高院關于優(yōu)化營商環(huán)境兩個司法解釋的新聞發(fā)布會上的信息，最近就要準備成立修改《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草小組。我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》至今已經(jīng)實行了12年，如今破產(chǎn)法在供給側結構性改革中發(fā)揮著日益重要作用，近5年來全國法院所受理的破產(chǎn)案件數(shù)量翻了近十倍。近年來的破產(chǎn)法實施中，關聯(lián)破產(chǎn)、跨境破產(chǎn)等新問題層出不窮，執(zhí)轉破、預重整等新程序、新制度不斷出現(xiàn)。法律要適應并服務于社會、經(jīng)濟的發(fā)展，《企業(yè)破產(chǎn)法》在今天已不能完全滿足現(xiàn)實需要。通過修改完善破產(chǎn)法，能夠使之更好服務于僵尸企業(yè)處置和供給側結構性改革，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。同時也要兼顧債權人、債務人、職工和其他利益相關者的利益。應當說《改革方案》對于下一步破產(chǎn)法的修改工作具有推動意義。

從《改革方案》的具體內(nèi)容來看，方案主要有五大突破：

第一，《改革方案》對市場主體退出制度改革更加強調(diào)市場化、法治化原則。長期以來，以《企業(yè)破產(chǎn)法》為標志的市場主體退出制度的實施一直沒有引起國家和社會的重視。同時，過去在處理市場主體的退出問題時，還是強調(diào)以政府的行政、計劃手段為主。黨的十八屆三中全會以來，我們對市場對于資源配置起決定性作用的認識取得重要共識。實踐中的市場主體退出中存在許多問題，便是因為當時沒有堅持市場化法治化原則?！陡母锓桨浮诽岢鲈谑袌鲋黧w退出制度改革過程中堅持約束和激勵并舉，是市場化改革的重要體現(xiàn)，而不再以強制性的行政和計劃手段為主要方式?！陡母锓桨浮诽岢鍪袌鐾顺鲆獔猿址ㄖ位瓌t，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的發(fā)展繁榮離不開完善的制度體系。同時，法治也是我們處理好市場和政府關系的平衡器。完善市場退出制度的改革思路在本質(zhì)上就是堅持市場經(jīng)濟與以法治國的理念，依據(jù)并堅持市場經(jīng)濟的基本規(guī)律為市場主體提供退出通道，用法治思維和法治方式履行政府職能，真正實現(xiàn)市場化出清。

第二，《改革方案》結合吸納世界銀行的營商環(huán)境評價指標，對標優(yōu)化營商環(huán)境，對于激發(fā)市場主體活力，有效配置市場資源具有重要意義。2018年在世界銀行《2019年營商環(huán)境報告》中，中國的排名從過去的78位上升至46位，首次進入了世界前50之列。但同時，與中國作為世界第二大經(jīng)濟體相比，第46位的排名意味著我們的營商環(huán)境還有很大的提升空間。黨的十八大以來，中央高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作，優(yōu)化營商環(huán)境意味著既要暢通市場的進入通道，也要暢通市場的退出通道。在市場退出領域，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系非常關注破產(chǎn)法框架體系、債權人利益保護、程序效率和成本、重整價值等市場退出中的關鍵問題。《改革方案》提出的完善破產(chǎn)程序啟動與審理制度、建立預重整與庭外重整制度、完善破產(chǎn)重整制度、建立破產(chǎn)簡易審理程序等一系列改革舉措，可以說是對世界銀行營商環(huán)境評價指標的一種回應，體現(xiàn)了中央對不斷優(yōu)化營商環(huán)境的態(tài)度和決心。

第三，《改革方案》強調(diào)，要完善市場主體退出中幾個非常重要的制度，特別是提出要構建和完善自然人破產(chǎn)制度，特殊主體破產(chǎn)制度和“法庭外”退出制度。

首先是自然人破產(chǎn)制度。我們常說中國只有“半部破產(chǎn)法”，就是因為中國缺少了個人破產(chǎn)法，個人破產(chǎn)法的制定將是對我國破產(chǎn)法體系的重要補充。市場經(jīng)濟的主體不僅有企業(yè)，更包括億萬自然人、商自然人。這些主體都會有各類各樣的債權債務關系，在自身的債務超過一定限度的情況下，都需要一定的措施來解決負債過高或流動性短缺的問題。對那些“誠實而不信”的債務人更要有債務豁免機制。通過建立健全自然人破產(chǎn)制度，能夠給予債務人重新開始的機會，清理市場信用垃圾，促進資源的合理配置和有效利用。

其次是以金融機構和國有企業(yè)為代表的特殊主體的破產(chǎn)制度。不同的市場主體和市場領域都有不同的特點，對于一些特殊的主體和領域，有必要根據(jù)其特點設計與之適應的市場主體退出制度。金融機構破產(chǎn)機制的建立并不會損害市場的信心，相反會有助于防范系統(tǒng)性金融風險、增強金融機構和投資者的風險意識、調(diào)整金融業(yè)結構、分散與規(guī)避金融業(yè)界風險，有利于良好的社會信用機制的形成和市場經(jīng)濟的有序運行。完善國有企業(yè)的市場退出機制，對于處置僵尸企業(yè)和加快“三去一降一補”，對于深化供給側結構性改革具有重要的推動作用。

再次是對以清算注銷為基礎的“法庭外”退出制度的完善。其一是簡化普通注銷程序。目前我國所存在的注銷難問題主要集中于普通注銷程序。簡化普通注銷程序有利于最廣泛地減少市場主體注銷時間、降低市場主體退出成本、提高市場出清效率。其二是完善簡易注銷程序。簡易注銷制度是對普通注銷程序的進一步優(yōu)化，其對降低注銷成本、提高退出效率和實現(xiàn)政府簡政放權都有重要作用。其三是構建強制清除制度。在實踐中，有大量企業(yè)雖已經(jīng)停止營業(yè)活動或被剝奪營業(yè)資格，卻出于各種原因沒有退出市場。通過強制清除制度能夠推動這樣的企業(yè)有序、迅速退出市場。

第四，《改革方案》提出了健全市場主體退出甄別和預警機制、完善市場主體退出關聯(lián)權益保障機制、完善市場主體退出配套政策等一系列的輔助制度的構建措施。市場主體的退出既是市場這個大系統(tǒng)的一部分，其本身也是一個小系統(tǒng)。市場主體的退出可能會涉及很多的利益相關者，也會對社會整體經(jīng)濟的運行產(chǎn)生影響。市場主體退出制度的完善，并不僅僅是要暢通退出渠道，而是要最終服務于建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。完善市場主體退出制度，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，都離不開這些輔助制度所發(fā)揮的積極作用。要通過健全甄別和預警機制，防范和化解市場主體退出的潛在風險，督促和鼓勵市場主體持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營；通過關聯(lián)權益保障機制，保護國家、社會利益和職工、債權人等利益相關者的合法權益；通過完善配套政策，使得市場主體退出制度更好服務于市場優(yōu)勝劣汰和資源配置作用的發(fā)揮。

第五，《改革方案》在制度實施的諸多重大配套制度方面有許多突破。首先是行政與司法的協(xié)調(diào)問題。政府在中國市場主體退出方面的扮演特別重要的角色。政府協(xié)調(diào)能夠解決社會穩(wěn)定與各利益相關者信息不對稱問題，能夠推動爭端相關方的爭議解決，也有利于提高市場出清的效率。我國政府在破產(chǎn)法實施中都兼具推動者、參與者和保障者的多重角色。市場主體的高效、有序退出離不開行政和司法的聯(lián)動，離不開政府和法院的協(xié)調(diào)。將來進一步改革應該是建立一個專門的破產(chǎn)行政管理機構問題。另外，《改革方案》提出要大力培育管理人隊伍，對完善管理人職責，優(yōu)化管理人名冊、選任與報酬制度，強化管理人責任意識與履職能力等方面提出了要求。在組織領導等制度實施方面，《改革方案》指出，在組織實施中要加強黨的領導、完善法律體系、落實工作責任。其中一些問題在過去往往是被我們所忽略的，實現(xiàn)制度目的和制度價值的關鍵，在于制度的實施。過去市場退出不暢的一個原因就是涉及的監(jiān)管部門過多，導致執(zhí)行層面的混亂和低效。此次《改革方案》明確由國家發(fā)改委做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，各部門按職能劃分，落實改革方案。

總的來說，本次國家發(fā)展改革委、最高人民法院等部門印發(fā)的《改革方案》，高屋建瓴，條分縷析，提出諸項改革原則和具體詳實的改革舉措，彰顯了國家建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動破產(chǎn)等市場主體退出制度在市場資源配置中起決定性作用的決心?！陡母锓桨浮返倪@些意義與突破，為接下來完善市場主體退出制度提出了新要求，也確立了新方向。今后應在《改革方案》指導下，堅持“啃硬骨頭＂的改革思路，遵循市場化、法治化原則，實現(xiàn)行政與司法聯(lián)動并兼顧穩(wěn)定與效率價值，在我國加快建成體制比較成熟、制度更加定型、實效順暢的市場主體退出制度體系。（中國政法大學教授 李曙光）

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，全面準確貫徹落實新時代中國特色社會主義思想，必須“堅持全面深化改革”，“堅持新發(fā)展理念”。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力。必須堅持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。激發(fā)和保護企業(yè)家精神，鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系本質(zhì)上是一場“自我革命”，要求我們在構建市場準入規(guī)范、市場監(jiān)管到位、競爭公平有序、市場主體優(yōu)勝劣汰的市場經(jīng)濟體制過程中，要敢于厘清政府與市場的關系，敢于直面政府以前的缺位和越位現(xiàn)象，在尊重市場自我調(diào)整的基礎上，對市場發(fā)展中的公權力進行合理的調(diào)整。近年來，黨中央、國務院在市場準入、市場監(jiān)管等領域進行了大幅度的改革優(yōu)化，成效顯著，然而，市場主體的優(yōu)勝劣汰機制依然不夠健全，現(xiàn)有制度存在較大的不足，一些應當建立的制度還沒有建立起來，既制約了我國市場主體的充分競爭和健康發(fā)展，也影響到了國際組織和外國政府對我國市場經(jīng)濟地位和營商環(huán)境的評價。因此，在繼續(xù)深入推進供給側結構性改革、優(yōu)化營商環(huán)境和建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系的過程中，《加快完善市場主體退出制度改革方案》（下稱《改革方案》）的制定和出臺，無疑是落實新時代中國特色社會主義思想和促進中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，具有新時代的重要意義。

（一）《改革方案》的出臺將加快市場經(jīng)濟體制的改革與完善。

市場經(jīng)濟體制要求市場主體公平競爭，優(yōu)勝劣汰。其中，允許各類市場主體適用統(tǒng)一規(guī)范的市場退出程序，本身就是公平競爭的體現(xiàn)，也是優(yōu)勝劣汰的應有之義?！陡母锓桨浮芬允袌鐾顺鍪掠蔀榉诸悩藴剩瑩?jù)此構建統(tǒng)一適用于國有企業(yè)與民營企業(yè)、法人組織與非法人組織、自然人的市場退出制度，體現(xiàn)了公平競爭的理念，也必然會推動優(yōu)勝劣汰市場退出機制的完善，進而彌補市場經(jīng)濟體制改革中退出制度欠規(guī)范的短板。此外，《改革方案》基于金融風險防范的考慮，對金融機構等特殊主體、特定領域的市場退出問題做了專門的規(guī)定。

（二）《改革方案》將深入推進供給側結構性改革。

供給側結構性改革強調(diào)“三去一降一補”，強調(diào)低效產(chǎn)能、無效產(chǎn)能的依法、及時、規(guī)范退出，強調(diào)生產(chǎn)要素的合理有效配置。《改革方案》在指導思想上即明確“堅持以供給側結構性改革為主線，以促進資源優(yōu)化配置和提高資源使用效率為目標”，在具體改革措施上，旨在破解市場退出不及時、程序運行效率低、配套制度不完善等問題，提出了自主退出、強制退出的設計方案，并通過財政、稅務、金融等方面的配套制度來保障市場退出程序的有效運行。因此，《改革方案》的實施，必將有效推動各類陷入困境的市場主體、不符合產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展要求的市場主體和違法違規(guī)的市場主體依法及時啟動退出程序，“騰籠換鳥”，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和配置，以切實推動供給側結構性改革的實施。

（三）《改革方案》可為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供更好的制度保障。

《改革方案》針對法人組織、非法人組織、自然人等不同類型的市場主體，設計統(tǒng)一規(guī)范的市場退出程序。對于企業(yè)組織，強調(diào)市場主體退出程序啟動的及時性、程序推進的有效性，注重企業(yè)主和企業(yè)兩者之間債務的有效隔離；對于自然人，提出建立個人破產(chǎn)制度，加快推進落實統(tǒng)一財產(chǎn)登記制度和個人征信制度，規(guī)范催收債權行為，實現(xiàn)合理免責。這些重要的舉措，無疑將會對創(chuàng)業(yè)投資行為產(chǎn)生積極的引導作用，也將確立起創(chuàng)業(yè)者的風險預期防范意識和“東山再起”的信心，塑造新時代的企業(yè)家精神，進而推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策更好地實施。

（四）《改革方案》致力于打造法治化的營商環(huán)境。

世界銀行對全球主要國家和地區(qū)的營商環(huán)境進行評價，其中，破產(chǎn)案件的處理也即“辦理破產(chǎn)”是重要的一級指標。我國目前在這方面排名并不理想，破產(chǎn)法律制度的規(guī)則設計、程序運行的效率和規(guī)范程度、破產(chǎn)法實施的配套制度等方面都存在很多問題。《改革方案》高度重視市場主體的破產(chǎn)退出，提出了完善破產(chǎn)清算制度、破產(chǎn)重整制度，完善府院聯(lián)動機制，提升破產(chǎn)審判的專業(yè)化水平，大力培育破產(chǎn)管理人隊伍，鼓勵設立破產(chǎn)案件援助基金等一系列改革對策，通過頂層設計來構建營商環(huán)境的法治規(guī)則體系，必將大幅度提高“辦理破產(chǎn)”的能力，優(yōu)化營商環(huán)境建設。（中國人民大學法學院教授、博士生導師 徐陽光）