解讀|信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的理論依據(jù)及反思

——來(lái)源：國(guó)家社科基金一般...

　　社會(huì)信用立法實(shí)踐與學(xué)術(shù)探討近年來(lái)逐步掀起熱潮，但也引發(fā)較大爭(zhēng)議。相對(duì)而言，作為信用規(guī)制手段之一的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)而采取差異化的執(zhí)法措施，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管作為一種執(zhí)法資源調(diào)配手段，在事中事后監(jiān)管體系構(gòu)建中扮演了較為核心角色。

　　中央層面格外強(qiáng)調(diào)了信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管在整個(gè)事中事后監(jiān)管體系中的重 要性，譬如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出“推進(jìn)信用分級(jí)分類監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》也提出：“實(shí)施信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，針對(duì)突出問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)開展雙隨機(jī)抽查，提高監(jiān)管精準(zhǔn)性。”從政府規(guī)制理論視角來(lái)看，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的理論依據(jù)可追溯至伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯維特所創(chuàng)設(shè)的“回應(yīng)性規(guī)制”（Responsive Regulation）模式，而回應(yīng)性規(guī)制模式下的“同等回應(yīng)”（Tit-for-tat）則是一項(xiàng)重要的監(jiān)管執(zhí)法策略。這意味著基于市場(chǎng)主體合規(guī)動(dòng)機(jī)的差異性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)選取對(duì)應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法策略。因此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體的動(dòng)機(jī)監(jiān)控，進(jìn)而針對(duì)性地進(jìn)行行政執(zhí)法資源的差異化配置。與之類似，朱莉亞·布萊克與羅伯特·鮑德溫在回應(yīng)性規(guī)制的基礎(chǔ)上引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因素，進(jìn)一步提煉出“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”（Respon-sive Risk-based Regulation）模式，認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要評(píng)估市場(chǎng)主體的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)有效分配監(jiān)管執(zhí)法資源。在理想狀態(tài)下，“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”模式將借助信息數(shù)據(jù)手段，輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)把行政執(zhí)法資源與監(jiān)管注意力優(yōu)先投射至風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更高領(lǐng)域。因此，按照相關(guān)學(xué)者對(duì)于回應(yīng)性規(guī)制理論的本土化構(gòu)想，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體相關(guān)信息的獲取控制能力是回應(yīng)性規(guī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的前提要件，“監(jiān)管者需要對(duì)被監(jiān)管市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)狀況和守法狀況進(jìn)行翔實(shí)記錄，并根據(jù)既往經(jīng)營(yíng)記錄和守法記錄圈定重點(diǎn)關(guān)注的被監(jiān)管者，在監(jiān)管活動(dòng)中對(duì)圈定對(duì)象予以監(jiān)管資源的扶植傾斜，監(jiān)管者還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的信息分析，更加切實(shí)地研判被監(jiān)管者的真實(shí)動(dòng)機(jī)。”可以說(shuō)，事中事后監(jiān)管體系中的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式，明顯契合了“回應(yīng)性規(guī)制”的監(jiān)管執(zhí)法策略。

　　當(dāng)前在市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法活動(dòng)中，愈發(fā)強(qiáng)調(diào)要根據(jù)企業(yè)主體的信用水平與合規(guī)動(dòng)機(jī)來(lái)差異化地分配執(zhí)法資源。譬如《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》（國(guó)市監(jiān)信指出：“針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)程度、信用水平的檢查對(duì)象采取差異化監(jiān)管措施，合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整抽查比例和檢查對(duì)象被抽查概率，既保證必要的抽查覆蓋面和監(jiān)管效果，又防止檢查過(guò)多和執(zhí)法擾民。”而在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域推崇的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的強(qiáng)調(diào)則更為契合“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”理念。具體而言，在食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法中，《國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于對(duì)取消和下放行政審批事項(xiàng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》提出：“以日常監(jiān)管、良好行為、不良行為、信用評(píng)價(jià)等信息為基礎(chǔ)，建立健全行政審批誠(chéng)信檔案，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象信用等級(jí)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、違法違規(guī)行為等，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類別，實(shí)行分類監(jiān)管。對(duì)違法違規(guī)、失信企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)要根據(jù)情況適當(dāng)增加檢查頻次，實(shí)行重點(diǎn)管理?！杯h(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐也體現(xiàn)出類似的監(jiān)管原理，2019年生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見》（征求意見稿）提出：“對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分級(jí)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、群眾投訴反映強(qiáng)烈、違法違規(guī)頻次高、環(huán)境信用不良的企業(yè)加密監(jiān)管頻次，對(duì)管理規(guī)范、守法記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)管頻次?！蓖瑯?，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，中央要求各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)“將企業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點(diǎn)內(nèi)容等，實(shí)行差異化、精準(zhǔn)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管”。

　　在當(dāng)前行政審批的改革背景下，放松規(guī)制的政策試驗(yàn)帶來(lái)市場(chǎng)主體的大量涌入，給有限的行政監(jiān)管資源帶來(lái)巨大壓力，所以，帶有“回應(yīng)性規(guī)制”色彩的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管無(wú)疑能夠起到節(jié)省執(zhí)法資源、有效辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)與提高監(jiān)管效能的重要功用。而且就監(jiān)管執(zhí)法效果而言，通過(guò)監(jiān)管執(zhí)法資源的傾斜配置并增強(qiáng)行政檢查頻次，是改變被規(guī)制方的合規(guī)動(dòng)機(jī)并提升規(guī)制效率的有效手段，這種正相關(guān)性得到了相關(guān)實(shí)證研究的有力佐證。然而，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式的本土化運(yùn)轉(zhuǎn)也面臨諸多掣肘。

　　首先，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式的精髓在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要根據(jù)充足的市場(chǎng)信息來(lái)設(shè)定信用等級(jí)，進(jìn)而合理劃分合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與分配執(zhí)法資源。這說(shuō)明真實(shí)足量的市場(chǎng)信息是有效分類與差異化監(jiān)管的啟動(dòng)裝置。但是發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的困境是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)主體通常缺乏精準(zhǔn)的信息數(shù)據(jù)來(lái)判斷風(fēng)險(xiǎn)闕值的 高低，進(jìn)而難以在執(zhí)法過(guò)程中提前設(shè)定正確優(yōu)先次序”。 同理，在中國(guó)本土規(guī)制實(shí)踐中，信用信息與合規(guī)數(shù)據(jù)往往并不可靠充分。這一方面源自行政執(zhí)法資源的有限性導(dǎo)致地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)主體缺乏充足信息掌控，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)從獲知市場(chǎng)主體違規(guī)行為的比重，也很難調(diào)查確認(rèn)合規(guī)信息真實(shí)與否；另一方面，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體也有可能合謀偽造信用數(shù)據(jù)結(jié)果。因此，如何獲取充足的信用數(shù)據(jù)并確保其真實(shí)性，是信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管本土運(yùn)轉(zhuǎn)的核心難題。

　　其次，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的部門分割化特征明顯，諸多行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)均通過(guò)“行政黑名單” “信用數(shù)據(jù)庫(kù)”等方式建立本部門的信用數(shù)據(jù)體系，但是不同部門的信用體系之間缺乏有效的制度銜接，國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國(guó)家信用信息共享交換平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)還處于初始階段。信用數(shù)據(jù)的部門割裂格局制約了信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管實(shí)踐的有效展開。

　　最后，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管帶有現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的西方印記，規(guī)制手段體現(xiàn)出的鮮明技術(shù)化理念，更多建立在大中型企業(yè)為主的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元格局下，基層大量小微市場(chǎng)主體呈現(xiàn)出高度分散格局，對(duì)自身信用缺乏敏感度；監(jiān)管執(zhí)法力量與市場(chǎng)主體在數(shù)量上對(duì)比懸殊，在基層監(jiān)管實(shí)踐中往往更多地依賴于專項(xiàng)整治等“運(yùn)動(dòng)式治理”手段，缺乏對(duì)市場(chǎng)信息進(jìn)行精準(zhǔn)管理的能力與意愿。信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的西方規(guī)制理念在制度移植中面臨著先天的制約因素。(本文選摘國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“合作規(guī)制的行政法研究”的階段性成果。作者：盧超,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所)