財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見

黨中央有關(guān)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團體，中央國家機關(guān)政府采購中心，中共中央直屬機關(guān)采購中心，全國人大機關(guān)采購中心，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、政府采購中心，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局、政府采購中心：

加強對政府采購活動的內(nèi)部控制管理，是貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義。近年來，一些采購人、集中采購機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動中的權(quán)力運行，強化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效，現(xiàn)提出如下意見：

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。

貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建現(xiàn)代財政制度需要，落實政府采購法律法規(guī)要求，執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會﹝2012﹞21號)和《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會﹝2015﹞24號)相關(guān)規(guī)定，堅持底線思維和問題導(dǎo)向，創(chuàng)新政府采購管理手段，切實加強政府采購活動中的權(quán)力運行監(jiān)督，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益，提高政府采購公信力。

(二)基本原則。

1.全面管控與突出重點并舉。將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié)，全面控制，重在預(yù)防。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、崗位和重大風(fēng)險事項，從嚴(yán)管理，重點防控。

2.分工制衡與提升效能并重。發(fā)揮內(nèi)部機構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用，合理安排分工，優(yōu)化流程銜接，提高采購績效和行政效能。

3.權(quán)責(zé)對等與依法懲處并行。在政府采購執(zhí)行與監(jiān)管過程中貫徹權(quán)責(zé)一致原則，因權(quán)定責(zé)、權(quán)責(zé)對應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的問責(zé)條款，有錯必究、失責(zé)必懲。

(三)主要目標(biāo)。

以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度，做到約束機制健全、權(quán)力運行規(guī)范、風(fēng)險控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位，實現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權(quán)力運行的有效制約。

二、主要任務(wù)

(一)落實主體責(zé)任。

采購人應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機制，重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結(jié)果評價等的管理。

集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好流程控制，圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強管理。

監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強化依法行政意識，圍繞放管服改革要求，重點完善采購方式審批、采購進(jìn)口產(chǎn)品審核、投訴處理、監(jiān)督檢查等內(nèi)部管理制度和工作規(guī)程。

(二)明確重點任務(wù)。

1.嚴(yán)防廉政風(fēng)險。牢固樹立廉潔是政府采購生命線的根本理念，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。針對政府采購崗位設(shè)置、流程設(shè)計、主體責(zé)任、與市場主體交往等重點問題，細(xì)化廉政規(guī)范、明確紀(jì)律規(guī)矩，形成嚴(yán)密、有效的約束機制。

2.控制法律風(fēng)險。切實提升采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門的法治觀念，依法依規(guī)組織開展政府采購活動，提高監(jiān)管水平，切實防控政府采購執(zhí)行與監(jiān)管中的法律風(fēng)險。

3.落實政策功能。準(zhǔn)確把握政府采購領(lǐng)域政策功能落實要求，嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，切實發(fā)揮政府采購在實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)中的作用。

4.提升履職效能。落實精簡、統(tǒng)一、效能的要求，科學(xué)確定事權(quán)歸屬、崗位責(zé)任、流程控制和授權(quán)關(guān)系，推進(jìn)政府采購流程優(yōu)化、執(zhí)行順暢，提升政府采購整體效率、效果和效益。

三、主要措施

(一)明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)。采購人、采購代理機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職責(zé)開展工作，既不能失職不作為，也不得越權(quán)亂作為。

1.實施歸口管理。采購人應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度，明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購與預(yù)算、財務(wù)(資金)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機制，共同做好編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。

2.明確委托代理權(quán)利義務(wù)。委托采購代理機構(gòu)采購的，采購人應(yīng)當(dāng)和采購代理機構(gòu)依法簽訂政府采購委托代理協(xié)議，明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項。采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照委托代理協(xié)議開展采購活動，不得超越代理權(quán)限。

3.強化內(nèi)部監(jiān)督。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等機構(gòu)的監(jiān)督作用，加強對采購執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計和專項審計。暢通問題反饋和受理渠道，通過檢查、考核、設(shè)置監(jiān)督電話或信箱等多種途徑查找和發(fā)現(xiàn)問題，有效分析、預(yù)判、管理、處置風(fēng)險事項。

(二)合理設(shè)崗，強化權(quán)責(zé)對應(yīng)。合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體，細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

1.界定崗位職責(zé)。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點，對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位需要重點控制的風(fēng)險事項，劃分風(fēng)險等級，建立制度規(guī)則、風(fēng)險事項等臺賬，合理確定崗位職責(zé)。

2.不相容崗位分離。采購人、集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立崗位間的制衡機制，采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗收等崗位原則上應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置。

3.相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與。采購人、集中采購機構(gòu)對于評審現(xiàn)場組織、單一來源采購項目議價、合同簽訂、履約驗收等相關(guān)業(yè)務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理，并明確主要負(fù)責(zé)人員。

4.實施定期輪崗。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建立輪崗交流制度，按照政府采購崗位風(fēng)險等級設(shè)定輪崗周期，風(fēng)險等級高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)定期采取專項審計等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項目責(zé)任追溯制度。

(三)分級授權(quán)，推動科學(xué)決策。明確不同級別的決策權(quán)限和責(zé)任歸屬，按照分級授權(quán)的決策模式，建立與組織機構(gòu)、采購業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理體系。

1.加強所屬單位管理。主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)明確與所屬預(yù)算單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責(zé)范圍和權(quán)限劃分，細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求，加強對所屬預(yù)算單位的采購執(zhí)行管理，強化對政府采購政策落實的指導(dǎo)。

2.完善決策機制。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項集體研究、合法性審查和內(nèi)部會簽相結(jié)合的議事決策機制。對于涉及民生、社會影響較大的項目，采購人在制定采購需求時，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律、技術(shù)咨詢或者公開征求意見。監(jiān)管部門處理政府采購?fù)对V應(yīng)當(dāng)建立健全法律咨詢機制。決策過程要形成完整記錄，任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策。

3.完善內(nèi)部審核制度。采購人、集中采購機構(gòu)確定采購方式、組織采購活動，監(jiān)管部門辦理審批審核事項、開展監(jiān)督檢查、做出處理處罰決定等，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律制度和有關(guān)政策要求細(xì)化內(nèi)部審核的各項要素、審核標(biāo)準(zhǔn)、審核權(quán)限和工作要求，實行辦理、復(fù)核、審定的內(nèi)部審核機制，對照要求逐層把關(guān)。

(四)優(yōu)化流程，實現(xiàn)重點管控。加強對采購活動的流程控制，突出重點環(huán)節(jié)，確保政府采購項目規(guī)范運行。

1.增強采購計劃性。采購人應(yīng)當(dāng)提高編報與執(zhí)行政府采購預(yù)算、實施計劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時性和嚴(yán)肅性，制定政府采購實施計劃執(zhí)行時間表和項目進(jìn)度表，有序安排采購活動。

2.加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。采購人、集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)流程規(guī)定，明確政府采購重點環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預(yù)算和實施計劃的不得組織采購，無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動，對屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時予以糾正。

3.明確時限要求。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)提高政府采購效率，對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進(jìn)口產(chǎn)品、答復(fù)詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項，要細(xì)化各個節(jié)點的工作時限，確保在規(guī)定時間內(nèi)完成。

4. 強化利益沖突管理。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)厘清利益沖突的主要對象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式，明確與供應(yīng)商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限，細(xì)化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

5. 健全檔案管理。采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強政府采購記錄控制，按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關(guān)的各類文件。

四、保障措施

采購人、集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門要深刻領(lǐng)會政府采購活動中加強內(nèi)部控制管理的重要性和必要性，結(jié)合廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)、防止權(quán)力濫用的工作要求，準(zhǔn)確把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律，加快體制機制創(chuàng)新，強化硬的制度約束，切實提高政府采購內(nèi)部控制管理水平。

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府采購內(nèi)部控制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制，做好政府采購內(nèi)部控制管理各項工作。要嚴(yán)格執(zhí)行崗位分離、輪崗交流等制度，暫不具備條件的要創(chuàng)造條件逐步落實，確不具備條件的基層單位可適當(dāng)放寬要求。集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)可以參照本意見建立和完善內(nèi)部控制管理制度，防控代理執(zhí)行風(fēng)險。

(二)加快建章立制。抓緊梳理和評估本部門、本單位政府采購執(zhí)行和監(jiān)管中存在的風(fēng)險，明確標(biāo)準(zhǔn)化工作要求和防控措施，完善內(nèi)部管理制度，形成較為完備的內(nèi)部控制體系。

(三)完善技術(shù)保障。運用信息技術(shù)落實政府采購內(nèi)部控制管理措施，政府采購管理交易系統(tǒng)及采購人內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)重點強化人員身份驗證、崗位業(yè)務(wù)授權(quán)、系統(tǒng)操作記錄、電子檔案管理等系統(tǒng)功能建設(shè)。探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購內(nèi)部控制管理中的應(yīng)用，將信息數(shù)據(jù)科學(xué)運用于項目管理、風(fēng)險控制、監(jiān)督預(yù)警等方面。

(四)強化運行監(jiān)督。建立內(nèi)部控制管理的激勵約束機制，將內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況納入績效考評體系，將日常評價與重點監(jiān)督、內(nèi)部分析和外部評價相結(jié)合，定期對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行總結(jié)，加強評估結(jié)果應(yīng)用，不斷改進(jìn)內(nèi)部控制管理體系。財政部門要將政府采購內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況作為政府采購監(jiān)督檢查和對集中采購機構(gòu)考核的重要內(nèi)容,加強監(jiān)督指導(dǎo)。

財政部
2016年6月29日