中國(guó)公務(wù)員制度:從"國(guó)家干部"到"公務(wù)員"的嬗變

——來(lái)源：中國(guó)人事報(bào)

1986年春天，中組部萬(wàn)壽路招待所的一座小樓里，一場(chǎng)對(duì)中國(guó)政治體制影響巨大的改革正在醞釀——根據(jù)中央的指示，中組部與原勞動(dòng)人事部于1984年11月組織成立“干部制度改革研討小組”。這里，正是小組集中研討的地方。研討小組的任務(wù)是拿出一個(gè)《關(guān)于干部制度改革方案的構(gòu)想》。

1年后的10月，黨的十三大正式提出，當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立公務(wù)員制度。

再6年后，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施；又12個(gè)春秋后，公務(wù)員法審議通過(guò)。

2008年7月，國(guó)家公務(wù)員局成立。

一步步足跡，深印如鏡，見(jiàn)證了公務(wù)員制度——這個(gè)改革開(kāi)放30年來(lái)干部人事制度改革最重大的成果之一，從誕生走向完善，記錄了“國(guó)家干部”向“公務(wù)員”的嬗變。

干部分類(lèi)管理的產(chǎn)物

階段：理論研究

定格記憶：上世紀(jì)80年代中期

從建國(guó)到黨的十三大召開(kāi)前的近40年時(shí)間里，“國(guó)家干部”一直是中國(guó)老百姓羨慕的稱(chēng)呼、身份。

“如果有了‘國(guó)家干部’這個(gè)身份，就有了‘吃皇糧’的資本?！崩先藗兓貞洠瑸橹@個(gè)身份，多少人苦苦地追求，有時(shí)甚至使用“非正?！笔侄?。

“新中國(guó)成立以來(lái)一直實(shí)行高度集中統(tǒng)一的人事管理體制，凡由國(guó)家財(cái)政支付工資、以腦力勞動(dòng)為主的工作人員，統(tǒng)稱(chēng)為‘國(guó)家干部’?！痹鴵?dān)任福建省公務(wù)員管理處處長(zhǎng)的盧紹武告訴記者，那時(shí)所謂的“國(guó)家干部”隊(duì)伍龐雜，包括黨政機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位管理人員及所有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，國(guó)家對(duì)他們實(shí)行統(tǒng)一的管理辦法，統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一工資制度。

“一是‘國(guó)家干部’這個(gè)概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類(lèi)；二是管理權(quán)限過(guò)分集中，管人與管事相脫節(jié)；三是管理方式陳舊單一……”黨的十三大報(bào)告如是總結(jié)當(dāng)時(shí)干部人事制度的主要弊端。

用管理黨政干部的單一模式管理這么龐大的干部隊(duì)伍，忽略了各類(lèi)人員在工作性質(zhì)、社會(huì)責(zé)任、人才成長(zhǎng)規(guī)律方面的不同特點(diǎn)。這種管理體制和管理方式不改變，既阻礙人才成長(zhǎng)，也難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展的要求。因此，分類(lèi)管理勢(shì)在必行。

作為一個(gè)從研究提出公務(wù)員制度，到起草國(guó)家公務(wù)員暫行條例，再到起草公務(wù)員法全過(guò)程的參與者，原人事部副部長(zhǎng)侯建良在其撰寫(xiě)的書(shū)中如此寫(xiě)道，“我國(guó)公務(wù)員制度是在鄧小平關(guān)于改革干部人事制度的思想指導(dǎo)下，逐步深化干部人事制度改革的產(chǎn)物?！?/p>

1986年6月28日中央政治局常委會(huì)上，鄧小平指示，在黨的十三大上要拿出政治體制改革的藍(lán)圖。根據(jù)這個(gè)指示，同年9年，中央政治體制改革研討小組成立?！斑@個(gè)指示直接催生了公務(wù)員制度?！?/p>

1986年12月16日，作為中央政治體制改革研討小組下設(shè)的七個(gè)專(zhuān)題小組之一的干部人事制度改革專(zhuān)題研討小組成立。時(shí)任小組副組長(zhǎng)、原人事部副部長(zhǎng)戴光前說(shuō)，經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析總結(jié)和研究思考，專(zhuān)題組把干部人事制度改革的總體思路大體概括為三點(diǎn)：第一，對(duì)原有干部隊(duì)伍進(jìn)行分解，實(shí)行分類(lèi)管理；第二，找準(zhǔn)實(shí)行分類(lèi)管理的突破口，首先建立起科學(xué)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的管理體系；第三，建立健全各項(xiàng)管理制度，實(shí)現(xiàn)人事管理法制化。

正是基于這個(gè)認(rèn)識(shí)，建立公務(wù)員制度被作為干部實(shí)行分類(lèi)管理的突破口，首先提上改革日程。

為什么叫“公務(wù)員”

階段：概念提出

定格記憶：1987年

當(dāng)專(zhuān)題組將干部人事制度改革思路確定下來(lái)后，設(shè)計(jì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員管理體系的基本框架也就成為下一步的重點(diǎn)。此時(shí)，一個(gè)無(wú)法回避的難題出現(xiàn)：這個(gè)管理體系叫什么名稱(chēng)好？

“因?yàn)榫o接著就要制定法規(guī)，名稱(chēng)必須規(guī)范?！焙罱冀榻B，此前的研究中，有人主張叫“國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員”，或叫“國(guó)家行政機(jī)關(guān)干部”，有的主張叫“文官”，有的主張叫“公務(wù)員”。“專(zhuān)題組討論時(shí)，一致的看法是不宜再叫‘干部’，最后討論集中到到底是叫‘文官’好，還是叫‘公務(wù)員’好?！?/p>

經(jīng)過(guò)一番激烈的討論，專(zhuān)題組最后一致同意采用“公務(wù)員”的叫法。在向中央政治體制改革研討小組報(bào)送研討意見(jiàn)時(shí)，專(zhuān)題組專(zhuān)門(mén)附上了《關(guān)于國(guó)家公務(wù)員的稱(chēng)謂》的說(shuō)明材料，列舉了三大理由：

能較為貼切地體現(xiàn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的特點(diǎn)，同時(shí)含有國(guó)家公共事務(wù)“服務(wù)員”、“勤務(wù)員”、“社會(huì)公仆”等意思；

與“文官”相比，在觀(guān)念和傳統(tǒng)上更易為社會(huì)所接受。在群眾的意識(shí)中，“官”常常是與“官僚”相聯(lián)系的，有些貶義；

與“國(guó)家干部”、“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”相比，內(nèi)涵清晰，便于確立。

1987年5月20日，在向中央政治體制改革研討小組匯報(bào)時(shí)，這個(gè)稱(chēng)謂與概念得到肯定，成為定論。之前已經(jīng)修改到第10稿的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》遂修改為《國(guó)家公務(wù)員條例》。

黨的十三大召開(kāi)后不久，同年12月2日，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》刊發(fā)以專(zhuān)題組成員曹志、劉俊林、戴光前署名的長(zhǎng)篇文章《建立有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度》。

1988年3月25日，七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》中明確：“在改革政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，抓緊建立和逐步實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度?！弊源?，建立國(guó)家公務(wù)員制度這項(xiàng)由黨的十三大通過(guò)的決議，同時(shí)成為國(guó)家的決定。

風(fēng)雨中前行

階段：試點(diǎn)運(yùn)行

定格記憶：1993年

應(yīng)該說(shuō)，1988年人事部的成立就是為了推行公務(wù)員制度。

在七屆人大一次會(huì)議上所作的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》“說(shuō)明”里，曾明確，為了推行國(guó)家公務(wù)員制度，強(qiáng)化政府的人事管理職能，組建人事部。

從1988年人事部成立到1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布這段時(shí)期，被看作是公務(wù)員制度的論證和試點(diǎn)階段，也可以說(shuō)是正式實(shí)施前的準(zhǔn)備階段。

1988年4月，人事部正式成立，三定方案顯示，承擔(dān)或部分承擔(dān)公務(wù)員管理的職責(zé)涉及11個(gè)司。人事部“把建立和推行公務(wù)員制度作為部的首要任務(wù)”。

這年年底召開(kāi)的全國(guó)人事工作會(huì)議上，人事部第一任部長(zhǎng)趙東宛確定了建立和推行公務(wù)員制度的工作思路，提出“實(shí)行‘新人’新辦法，‘老人’按新辦法逐漸過(guò)渡”的方針。

“新人”新辦法首要一條就是對(duì)進(jìn)入政府機(jī)關(guān)工作的人員，實(shí)行考試錄用。

1989年4月25日，人事部舉行新聞發(fā)布會(huì)宣布：審計(jì)署、海關(guān)總署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家稅務(wù)局、國(guó)家建材局等國(guó)務(wù)院六部門(mén)從6月份開(kāi)始，將聯(lián)合招考156名工作人員。公務(wù)員制度的試點(diǎn)在這六個(gè)部門(mén)展開(kāi)。

然而，發(fā)生在當(dāng)年春夏之交的一場(chǎng)政治風(fēng)波卻差點(diǎn)讓這一制度夭折。

1989年的政治風(fēng)波后，懷疑公務(wù)員制度是資產(chǎn)階級(jí)自由化產(chǎn)物的言論開(kāi)始在社會(huì)上散布。公務(wù)員制度推行的計(jì)劃和部署被打亂。社會(huì)上對(duì)公務(wù)員制度能否最終實(shí)行產(chǎn)生懷疑。

“趙東宛部長(zhǎng)為公務(wù)員制度的可行性論證做出了重要貢獻(xiàn)?！焙罱颊f(shuō)，在趙東宛部長(zhǎng)的帶領(lǐng)和堅(jiān)持下，人事部關(guān)于推行和試點(diǎn)工作的部署沒(méi)有停，研討與培訓(xùn)沒(méi)有停，還加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員制度的正面宣傳和向中央領(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)工作?！皣?guó)務(wù)院六部門(mén)聯(lián)合招考進(jìn)行到筆試和面試階段的時(shí)候，正是中央機(jī)關(guān)正常工作秩序受到政治風(fēng)波嚴(yán)重干擾的時(shí)候。在那種情況下，招考工作能夠如期舉行，確實(shí)不容易。”

1991年10月18日，李鵬總理在會(huì)見(jiàn)到北京參加“東部地區(qū)公共行政組織”第十四屆大會(huì)的各國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)和該組織秘書(shū)長(zhǎng)時(shí)，明確表示：“我國(guó)下一步的行政改革，還要逐步完善公務(wù)員制度，目前我國(guó)正在進(jìn)行這項(xiàng)工作的試點(diǎn)。”

這是自1989年政治風(fēng)波后，中央高層領(lǐng)導(dǎo)第一次對(duì)外公開(kāi)明確表示要繼續(xù)推行公務(wù)員制度。

公務(wù)員制度的推行工作終于度過(guò)了嚴(yán)冬，在春風(fēng)吹拂下慢慢升溫。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1992年6月，全國(guó)已有21個(gè)省市區(qū)選擇了公務(wù)員制度試點(diǎn)單位。

1993年8月14日，李鵬總理簽署國(guó)務(wù)院令，批準(zhǔn)發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。它的出臺(tái)，標(biāo)志著公務(wù)員制度由試點(diǎn)論證進(jìn)入到了實(shí)際實(shí)施的新階段，標(biāo)志著公務(wù)員制度的正式誕生，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了很大反響。

隨即宣傳熱和培訓(xùn)熱在全國(guó)迅速掀起。有公務(wù)員說(shuō)，自50年代以來(lái)，很少見(jiàn)到這樣的學(xué)習(xí)熱潮。

同年11月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施方案〉的通知》提出，爭(zhēng)取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建立起公務(wù)員制度。

一年一個(gè)重點(diǎn)，深入人心

階段：推行實(shí)施

定格記憶：1998年

就在人們擁護(hù)贊賞考錄制度之時(shí)，一種直指考錄制度的批評(píng)在社會(huì)上流傳：“一張卷子定終身！”對(duì)此，時(shí)任人事部部長(zhǎng)宋德福的一句回應(yīng)至今讓很多人記憶深刻：“卷子總比條子強(qiáng)！”

熟悉傳統(tǒng)干部人事制度的人知道，推行公務(wù)員制度是一項(xiàng)重大改革，更是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的任務(wù)，涉及長(zhǎng)期管理習(xí)慣的變化，也涉及許多人的利益調(diào)整。

“比如考試錄用制度，限制了機(jī)關(guān)進(jìn)人的隨意性；晉升制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員‘說(shuō)了算’的習(xí)慣無(wú)疑是個(gè)沖擊；辭退制度使一些不合格、不適宜的人員難以在機(jī)關(guān)混下去……”

為了穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)員制度，順利實(shí)施公務(wù)員條例，1993年春天走馬上任的新部長(zhǎng)宋德福與部黨組研究決定，采取一年一個(gè)重點(diǎn)的推行方法。

1994年重點(diǎn)抓考試錄用制度；1995年重點(diǎn)抓辭職辭退制度；1996年重點(diǎn)抓交流輪崗和回避制度；1997年重點(diǎn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)上崗及相關(guān)制度進(jìn)行試點(diǎn)和探索；1998年以后則重點(diǎn)在制度完善、創(chuàng)新和提高隊(duì)伍素質(zhì)上下功夫。

“把住‘進(jìn)口’，管好‘樓梯口’，暢通‘出口’?！边@句公務(wù)員管理工作者們今天經(jīng)常念叨的經(jīng)典之語(yǔ)，便是1995年宋德福部長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員制度推行提出的要求。他豪情滿(mǎn)懷地說(shuō)，要讓人民群眾真正看到推行公務(wù)員制度帶來(lái)的改革開(kāi)放的新形象、勤政廉政的新形象。

1997年8月14日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布四周年之際，人事部舉行新聞發(fā)布會(huì)宣布：國(guó)家公務(wù)員制度基本建立。

資料顯示，到1998年底，有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度在中央和省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府機(jī)關(guān)基本建立。

1998年，人事部整合了公務(wù)員管理職能，組建了公務(wù)員管理司，主要負(fù)責(zé)完善公務(wù)員制度。

2003年8月13日，人事部在人民大會(huì)堂召開(kāi)紀(jì)念《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布10周年座談會(huì)。

此時(shí)，社會(huì)各界已普遍認(rèn)為，建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度是一項(xiàng)成功的改革。

公務(wù)員法出臺(tái)，邁入科學(xué)化、民主化和法制化階段

階段：健全完善

定格記憶：2005年

2001年，九屆人大第四次會(huì)議，193名代表聯(lián)名提出加快制定公務(wù)員法的議案。

“1995年法官法、檢察官法、警察法出臺(tái)后，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》立法層次低的問(wèn)題更加突顯出來(lái)，也直接影響了公務(wù)員管理法規(guī)的權(quán)威性，從而影響了執(zhí)法監(jiān)督力度?！焙罱冀榻B，1994年1月起，公務(wù)員法便連續(xù)三屆被全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃。

2000年初，中組部和人事部已經(jīng)開(kāi)始了起草公務(wù)員法的準(zhǔn)備工作。同年8月份，時(shí)任中央書(shū)記處書(shū)記兼中組部部長(zhǎng)曾慶紅作出重要批示，正式拉開(kāi)了起草公務(wù)員法工作的序幕。

2001年1月，中組部與人事部研究成立公務(wù)員法起草領(lǐng)導(dǎo)小組。組長(zhǎng)先是由人事部第三任部長(zhǎng)張學(xué)忠擔(dān)任，2003年3月26日改由人事部第四任部長(zhǎng)張柏林擔(dān)任。

4年嘔心瀝血，4年篳路藍(lán)縷。

2005年4月27日下午3點(diǎn)，一個(gè)令全國(guó)組織人事干部和公務(wù)員激動(dòng)萬(wàn)分的時(shí)刻，人民大會(huì)堂，還是人們常在電視上看到的那個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的大廳，隨著吳邦國(guó)委員長(zhǎng)的一聲“通過(guò)”，我國(guó)干部人事管理第一部具有總章程性質(zhì)的法律——公務(wù)員法誕生！

對(duì)于公務(wù)員法頒布實(shí)施的重大意義，媒體與社會(huì)輿論不約而同地不吝筆墨，好評(píng)如潮?！八恼Q生，標(biāo)志著中國(guó)特色公務(wù)員制度的形成”，“標(biāo)志著公務(wù)員管理進(jìn)入了科學(xué)化、民主化和制度化的階段”。“公務(wù)員法的頒布，表明公務(wù)員制度已作為我國(guó)一項(xiàng)基本人事制度得到了法律確認(rèn)，這是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)干部人事制度改革的最大成果，也是基本成果?！?/p>

2007年8月30日，為公務(wù)員法出臺(tái)做出重大貢獻(xiàn)的張柏林因年齡原因卸任人事部部長(zhǎng)。在當(dāng)天上午召開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議上，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)沈躍躍充分肯定了張柏林部長(zhǎng)在制定和實(shí)施公務(wù)員法工作中杰出的組織協(xié)調(diào)能力。

國(guó)家公務(wù)員局成立，又一個(gè)里程碑

階段：新的起點(diǎn)

定格記憶：2008年

2008年3月，國(guó)務(wù)院公布了第六次機(jī)構(gòu)改革方案，將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并，組建人力資源和社會(huì)保障部。同時(shí)設(shè)立國(guó)家公務(wù)員局(副部級(jí))，為人力資源和社會(huì)保障部管理的國(guó)家局。

2008年7月22日，國(guó)家公務(wù)員局召開(kāi)成立大會(huì)。會(huì)上，中組部副部長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)兼國(guó)家公務(wù)員局局長(zhǎng)尹蔚民指出，成立國(guó)家公務(wù)員局是不斷健全中國(guó)特色公務(wù)員制度體系的需要，有利于在公務(wù)員法這個(gè)新的制度平臺(tái)上，繼續(xù)探索、不斷創(chuàng)新，逐步健全充滿(mǎn)生機(jī)與活力的科學(xué)化、民主化、法制化的中國(guó)特色公務(wù)員制度體系。

尹蔚民說(shuō)：“公務(wù)員管理工作將會(huì)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，公務(wù)員法的貫徹落實(shí)將進(jìn)一步深入，民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則將得到進(jìn)一步堅(jiān)持，能上能下、能進(jìn)能出的選人用人機(jī)制將進(jìn)一步完善，充滿(mǎn)生機(jī)與活力、體現(xiàn)中國(guó)特色的公務(wù)員制度體系將不斷健全，公務(wù)員隊(duì)伍的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)將不斷加強(qiáng)，為人民群眾服務(wù)的水平和能力將會(huì)有效提升?！?/p>

“從1988年公務(wù)員管理職能分散在人事部11個(gè)司，到1998年職能整合組建公務(wù)員管理司，再到2008年在國(guó)家一級(jí)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)——國(guó)家公務(wù)員局，公務(wù)員制度再次站到了一個(gè)新的起點(diǎn)?！比肆Y源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)、國(guó)家公務(wù)員局黨組書(shū)記、副局長(zhǎng)楊士秋表示。

2008年12月2日，在人力資源和社會(huì)保障部召開(kāi)的紀(jì)念改革開(kāi)放30周年座談會(huì)上，國(guó)家公務(wù)員局副局長(zhǎng)周澤民介紹，到2007年底共錄用公務(wù)員近110萬(wàn)人，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制普遍建立；激勵(lì)保障機(jī)制普遍推行；新陳代謝機(jī)制初步形成；職業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)制效益明顯；監(jiān)督制約機(jī)制逐步健全。具有公仆意識(shí)的高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍已初步形成。