?代理機構(gòu)信用評價：是約束更是激勵

2017年04月28日 ——來源：中國政府采購報

代理機構(gòu)信用評價：是約束更是激勵

　　◆ 信用評價并非政府管理行為，應(yīng)由行業(yè)協(xié)會、專業(yè)的第三方機構(gòu)等來主導(dǎo)

　　◆ 評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置必須有法律依據(jù)，同時兼顧實際，經(jīng)得起檢驗

　　◆ 除“負面清單”外，還應(yīng)強化“正面清單”的效力，弘揚行業(yè)自律、契約精神等正能量

　　■ 本報記者 戎素梅

　　近日，財政部發(fā)布政府采購信息公告，對12家代理機構(gòu)亮出“黃牌警告”。這12家代理機構(gòu)在財政部實施的“2016年政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查”中被查出代理的政府采購項目存在違法違規(guī)情形，包括采購文件設(shè)置供應(yīng)商資格條件限制條款、集中采購目錄內(nèi)項目委托社會代理機構(gòu)等。類似違法違規(guī)情形緣何屢罰不止？在警告、罰款、禁止其代理政府采購業(yè)務(wù)等處理處罰手段之外，能否借助其他方式，規(guī)范代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)？這些問題再次引發(fā)業(yè)界思考，更多政采人將目光聚焦到代理機構(gòu)信用評價這一“利器”上。

　　“自2014年取消代理機構(gòu)資格認定行政審批后，采購代理市場的‘零門檻’催生了一大批新的從業(yè)機構(gòu)，各機構(gòu)水平良莠不齊，在一定程度上沖擊了代理市場的良性秩序?！笔茉L者一致認為，構(gòu)建一套行之有效的代理機構(gòu)信用評價體系已極為迫切。那么，當(dāng)前代理機構(gòu)的誠信體系建設(shè)情況如何？代理機構(gòu)信用評價體系應(yīng)包括哪些方面？帶著這些問題，《中國政府采購報》記者展開了調(diào)查。

　　兩種思路：信用評級vs誠信檔案

　　據(jù)了解，目前，代理機構(gòu)的信用管理可概括為兩種思路。一種是對代理機構(gòu)的人員構(gòu)成、技術(shù)和資質(zhì)條件、業(yè)績、誠信從業(yè)榮譽、失信處理處罰、日常執(zhí)業(yè)行為等實行量化計分，根據(jù)計分結(jié)果進行信用等級評定。另一種是建立代理機構(gòu)誠信檔案，對信譽良好的，記入“紅名單”，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的，列入“黑名單”。對“紅名單”中的代理機構(gòu)，優(yōu)先推薦使用；對“黑名單”中的代理機構(gòu)，在一定時間內(nèi)禁止其參與政府采購活動。

　　在量化計分評價方面，廣東省珠海市的做法較有代表性。該市將代理機構(gòu)的信用考核內(nèi)容細分為代理機構(gòu)承接代理、采購文件編制、專家論證、采購信息公告、評審專家組件、開標(biāo)評審等11大類74項，為更好地量化考核指標(biāo)，還編制了《政府采購社會代理機構(gòu)信用考評明細表》，對代理機構(gòu)實行扣分制考核。如，代理機構(gòu)若以不正當(dāng)手段承攬政府采購代理業(yè)務(wù)、泄露與采購代理業(yè)務(wù)有關(guān)的情況和資料或是未將政府采購信息在指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公開的，將被扣除20分。根據(jù)得分情況，代理機構(gòu)信用考核分為A級（優(yōu)秀）、B級（合格）、C級（差）、D級（很差）四種。

　　借助“黑名單”規(guī)范代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)的地區(qū)也不在少數(shù)。早在2014年，上海市便規(guī)定，該市政府采購代理機構(gòu)如存在超出認定資格范圍代理采購項目、應(yīng)采用公開招標(biāo)而擅自采用其他采購方式等8類不良行為的，其不良行為和違法違規(guī)行為記錄被納入市社會信用體系管理。四川省則將采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商三大政府采購當(dāng)事人列入誠信管理范疇，凡其失信行為均記入誠信檔案，并予以處罰，同時向社會公告，有效期1年。其中，代理機構(gòu)的誠信檔案將作為選擇其代理政府采購業(yè)務(wù)的重要依據(jù)。

　　“這兩種思路各有優(yōu)勢，值得進一步探索?！贝筮B海關(guān)張澤明表示，目前看來，“黑名單制度”較好操作。根據(jù)政府采購相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，代理機構(gòu)存在何種違法失信行為即被列入“黑名單”是比較明確的，代理機構(gòu)也能夠?qū)φ者@些違法失信行為進行自我預(yù)警，不越“雷池”半步。難點則是各部門征信體系的互聯(lián)互通問題。近年來，銀行、海關(guān)、工商、公安等部門根據(jù)自身特點和需求，建立了獨立的信用評價體系，但各自評級方法不同，數(shù)據(jù)碎片化嚴重，難以實現(xiàn)企業(yè)信用信息共享。而設(shè)置指標(biāo)、計分評級的做法，又面臨兩大關(guān)鍵問題：普適性的信用評價指標(biāo)如何設(shè)置？由于各地政府采購發(fā)展情況不一，代理機構(gòu)存在的問題也不盡相同，各指標(biāo)賦權(quán)重多少合適？這些都需要深入、廣泛的調(diào)研和科學(xué)的研究方法，“拍拍腦袋做決定”是萬萬不可的。

　　四川國際招標(biāo)有限責(zé)任公司常務(wù)副總經(jīng)理張帆提醒，不管是計分評級還是黑紅名單，仍以“負面清單”居多。除此之外，還有一種思路是建立“正面清單”，即增強“紅名單”的效力，弘揚遵紀守法、行業(yè)自律、契約精神等正能量，引導(dǎo)代理機構(gòu)提升專業(yè)能力和服務(wù)水平，也就是所謂的“破”與“立”。

　　由誰主導(dǎo)：政府放權(quán)，誰來接手

　　關(guān)于實踐中部分地區(qū)由財政部門牽頭主導(dǎo)代理機構(gòu)信用評價工作的做法，有受訪者提出不同觀點，認為由行業(yè)協(xié)會、專業(yè)的第三方評價機構(gòu)來主導(dǎo)較為適宜，或者實行代理機構(gòu)自評、代理機構(gòu)與評審專家互評、采購人對代理機構(gòu)進行評價等。

　　“我們是隨機抽取社會監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)標(biāo)，并由社會監(jiān)督員作出評價，‘一標(biāo)一評價’，因為社會監(jiān)督員對開評標(biāo)活動的現(xiàn)場感比較深刻?！焙幽鲜÷尻柺胸斦终少徔瓶崎L陳文妹認為，財政部門應(yīng)明確大的方向和規(guī)則、下放權(quán)力，從事更高層次的監(jiān)督管理和政策研究工作。

　　張帆則認為，在財政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，可由行業(yè)協(xié)會、第三方研究擬定代理機構(gòu)信用評價體系的框架。不過，評價指標(biāo)、評價方法全國一盤棋還是各省各做各的，仍需進一步調(diào)研。

　　海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時明也認為，客觀來講，目前很多地區(qū)不具備建立代理機構(gòu)信用評價體系的條件，政府部門不宜主導(dǎo)這項工作，交由行業(yè)協(xié)會來做比較合適。

　　“必須指出，這是一種評價行為，而不是政府管理行為，不應(yīng)增加社會成本和行政成本。采購人、代理機構(gòu)、評審專家可以相互監(jiān)督，代理機構(gòu)也可以自評、互評。只要找到科學(xué)、合理、經(jīng)得起檢驗的評價指標(biāo)和評價方法，各相關(guān)當(dāng)事人共同遵守執(zhí)行即可。只有在當(dāng)事人無法主張自己的權(quán)利時，才有必要求助于管理部門?！迸頃r明分析。他認為，無需建立全國統(tǒng)一的代理機構(gòu)信用評價體系，以省為單位，建立區(qū)域性的評價體系比較合乎實際?！爱?dāng)然，這項工作離不開財政部門的指導(dǎo)。財政部門可在評價指標(biāo)、權(quán)重的設(shè)置等方面予以指導(dǎo)，制定規(guī)則，并對一些有爭議的行政處罰案例進行裁決?！?/span>

　　為防范信用制度變異為新的從業(yè)門檻和競爭壁壘，也有專家反對由行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)該項工作，認為應(yīng)實行代理機構(gòu)自行評價、第三方評價和行業(yè)自律評價。張澤明指出，可借鑒PPP咨詢機構(gòu)庫，發(fā)掘、培養(yǎng)精通政府采購業(yè)務(wù)的專業(yè)評級機構(gòu)，由其代為履行代理機構(gòu)的信用評價工作。

　　評價指標(biāo)：既要于法有據(jù)，也要兼顧實際

　　評價指標(biāo)如何設(shè)置，是受訪者普遍關(guān)心的話題。多位受訪者一再強調(diào)，評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置必須有法律法規(guī)依據(jù)，如禁止代理機構(gòu)從業(yè)屬行政處罰范疇，不能簡單地用一般規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)一個管理權(quán)限。

　　據(jù)了解，根據(jù)行政處罰法關(guān)于設(shè)定行政處罰的規(guī)定，行政處罰分為七種：警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。近年來，財政部多次下發(fā)通知，規(guī)范政府采購行政處罰有關(guān)問題，明確“一地處罰，全國‘禁賽’”，并要求各地將相關(guān)主體的信用記錄作為供應(yīng)商資格審查、采購代理機構(gòu)委托、評審專家管理的重要依據(jù)，采購人委托代理機構(gòu)辦理政府采購事宜的，應(yīng)查詢其信用記錄，優(yōu)先選擇無不良信用記錄的代理機構(gòu)。然而，實踐中的某些問題可能是目前既有法律法規(guī)、規(guī)范性文件尚未觸及的。如，量化計分評級時，某代理機構(gòu)扣分較多、信用等級較低，能否禁止其從業(yè)？這就需要較高的法律授權(quán)，甚或修訂政府采購法及其相關(guān)規(guī)章制度了。

　　具體到各評價指標(biāo)的設(shè)置，彭時明認為，應(yīng)摒棄主觀因素，重點考慮代理機構(gòu)從業(yè)時間、代理項目數(shù)量、代理項目規(guī)?？傤~、有效質(zhì)疑與投訴等。信用評價體系應(yīng)自動執(zhí)行，最好是要求各代理機構(gòu)自動上傳自己的評價指標(biāo)，如下載自己的第一個采購項目記錄等。對于有效質(zhì)疑和投訴，若代理機構(gòu)有意隱瞞不報，可請其他代理機構(gòu)代為監(jiān)督補充，并對隱瞞者加倍扣分。

　　張帆也認為，評價指標(biāo)應(yīng)盡量客觀，可包括代理機構(gòu)從業(yè)時間、業(yè)務(wù)量、有效質(zhì)疑與投訴率、從業(yè)人員水平、企業(yè)資質(zhì)、不良行為記錄、誠信從業(yè)記錄等方面。他進一步提出評價指標(biāo)動態(tài)調(diào)整的觀點，即各項指標(biāo)可設(shè)置得相對寬泛，第一個5年設(shè)置哪些指標(biāo)，第二個5年適時增補或調(diào)整。

　　此外，有研究者指出，代理機構(gòu)信用評價體系可設(shè)立若干一級指標(biāo)，并下設(shè)若干二級指標(biāo)。如，一級指標(biāo)“企業(yè)信用記錄”下可設(shè)5個二級指標(biāo)，包括失信行為記錄、行政處罰記錄、納稅記錄、借貸信用記錄、受表彰記錄；一級指標(biāo)“企業(yè)素質(zhì)”下可設(shè)7個二級指標(biāo)，包括員工的學(xué)歷和專業(yè)教育背景、員工個人信貸信譽、員工專業(yè)技術(shù)職稱、員工從業(yè)不良行為記錄、企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營納稅地區(qū)排名、代理業(yè)務(wù)經(jīng)歷；一級指標(biāo)“外部環(huán)境”下可設(shè)5個二級指標(biāo)，包括政府對本行業(yè)的監(jiān)督水平、政府對本行業(yè)發(fā)展的支持力度、信用法律法規(guī)健全程度、地區(qū)本行業(yè)發(fā)展趨勢、監(jiān)管信息平臺建設(shè)水平；一級指標(biāo)“代理流程”下可設(shè)11個二級指標(biāo)，包括招標(biāo)準(zhǔn)備和組織質(zhì)量、采購文件編制、專家論證、采購信息公告、開標(biāo)評審、保密情況、資料密封情況、合同備案、檔案資料報送歸檔、質(zhì)疑投訴、舉報。通過層次分析法構(gòu)建信用指標(biāo)模型、計算權(quán)重，并借助層次分析法軟件yaahp對各層判斷矩陣權(quán)重計算值及一致性進行檢驗。通過檢驗后，對各指標(biāo)賦分，總分為100分，根據(jù)權(quán)重分配分值，則可得到各指標(biāo)的分值。將每個指標(biāo)的得分相加匯總，得分總和即為代理機構(gòu)的信用總分，進而根據(jù)國際信用評級標(biāo)準(zhǔn)，確定代理機構(gòu)的信用等級。